融合聚力共建合规大时代(一)——与时俱进解读《中央企业合规管理办法

原标题:融合聚力,共建合规大时代(一)——与时俱进,解读《中央企业合规管理办法》

国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)出台《中央企业合规管理办法》(以下简称“《办法》”),将于2022年10月1日正式生效实施。自2022年4月国资委发布《中央企业合规管理办法(征求意见稿)》(以下简称“《意见稿》”)至《办法》落地出台,历经了6个月的公开意见征求及修订。

《办法》是在2018年《中央企业合规管理指引(试行)》(以下简称“《指引》”)的基础上,结合国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》的要求,总结近三年中央企业探索实践合规体系建设与运行的实战经验,形成的约束力更高、覆盖面更全、操作性更强的中央企业合规管理规范,旨在助力央企深化法治建设,切实防控合规风险,有力保障深化改革与高质量发展,实现务实高效的合规经营。

《办法》要求中央企业按照“坚持党的领导、坚持全面覆盖、坚持权责清晰、坚持务实高效”的“四个坚持”原则,从组织和职责、制度建设、运行机制、合规文化、信息化建设、监督问责的“六大方面”内容建立健全合规管理体系。其中,组织和职责、制度建设、合规文化和信息化建设相关内容构成了合规管理的“基础设施”,而运行机制和监督问责等工作则需要依托于这些“基础设施”开展,实现了合规管理的工作闭环。

►从法律效力上看,《办法》作为一部正式部门规章,进一步完善了国资监管法规制度体系,比原来软性的、建议性质的《指引》更加具有刚性约束力,体现了国资委对各中央企业的更为严格的监管要求。

►从权责管理上看,《办法》强调党的领导作用,提出设立“首席合规官”,同时对各层级、各部门的合规管理职责进行了优化调整。与原《指引》提出的合规管理职责相比,监事会的相关职责要求被删除。

►从条文内容上看,《办法》由原先六章31条扩充至八章42条具体条款,提出了更为精细和务实的工作要求,尤其在合规文化、信息化建设和监督问责三个章节进行了细化,对中央企业合规管理工作有效落地起到保障作用。

本章节对立法目的、适用范围、相关概念、国资委职责、管理原则和保障机制等内容进行规定,主要变化体现在管理原则部分,其余内容也有相应修改。

►大幅调整修改管理原则。《办法》第五条合规管理工作原则新增“坚持党的领导”作为第一原则,这是贯彻落实习“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建设中国特色现代国有企业制度”要求的体现,与近年来的国有企业改革工作也一脉相承。《办法》保留“坚持全面覆盖”原则,引入“坚持权责清晰”和“坚持务实高效”两条新原则,其中后者基本为原《指引》的第十三至十五条的概括。总体上看,《办法》的合规管理原则政治站位更高,内容更加务实。

►调整完善合规内涵、监管职责和工作保障等要求。在合规内涵方面,目前的《办法》基本沿用了《试行》的合规定义,并将员工履职行为纳入了合规管理的约束对象,调整了合规管理工作内容。在国资委职责方面,在原先负责监督央企合规管理的基础上,新增了对体系建设情况与有效性的考核评价,并对违规行为开展责任追究的要求。在工作保障方面,《办法》新增规定央企应为合规管理工作提供机构、人员、经费和技术等方面的保障条件。

强调党委(党组)的领导作用,加强公司治理与合规管理的融合,细化各机构的合规管理职责

本章节对党委(党组)作用以及董事会、经理层、第一责任人、合规委员会、首席合规官、业务及职能部门、牵头部门和监督部门职责进行规定,管理要求调整较多。

►新增党委(党组)的领导作用和企业主要负责人的职责。《办法》明确规定党委(党组)在合规管理工作中“把方向、管大局、促落实”的领导责任,并应推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实,不断提升依法合规经营管理水平。

►调整和细化合规管理“上层建筑”的职责。《办法》中,党委(党组)、董事会和经理层三大合规管理“上层建筑”的职能描述与近年来国企改革的有关要求一致,凸显出央企合规管理工作与国企改革的密切关系,相应具体职责也进行了细化调整,指引性更强。此外,合规委员会的职责有所调整,原监事会的职责内容被删除。

►要求结合实际设立首席合规官。办法将原《指引》中的合规管理负责人正式明确为首席合规官,明确该职位由总法律顾问兼任,并领导合规管理部门组织开展相关工作,指导所属单位加强合规管理,并在重大决策事项上提出明确合规审查意见并签字,凸显其在合规管理工作中的重要性、全面性。

►职能部门的合规职责被纳入,各部门角色和责任更加明晰。《办法》明确业务及职能部门应承担合规管理的主体责任,负责建立健全本部门的合规制度流程建设,开展合规风险识别、岗位合规风险梳理等工作,并设置由业务骨干担任的合规管理员;合规管理牵头部门负责本企业的合规管理工作,负责合规审查、合规管理体系有效性评价、合规培训与咨询、推进合规管理信息化建设等工作;纪检监察机构与审计、巡视巡察等部门在其职权范围内对合规要求落实情况进行监督和追责等工作。

本章节对建立制度体系、基本制度、重点领域制度和制度修订完善进行了规定。与原《指引》相比,该章节文字内容有大幅精简,但内容实质没有变化,企业在获得相对更多因地制宜自主开展的便利之下,工作责任并未减轻。

►管理要求被提升至合规管理原则。原《指引》第十三至十五条提及的应覆盖重点环节、重点领域、重点人员的合规管理工作要求已提升至“坚持务实高效”的合规管理原则,显示上述重点内容不仅要体现在制度层面,更应贯穿合规管理所有运行环节,要求更加精简务实。

►合规管理重点领域体现时代特色。原《指引》所列举的合规管理重点领域及要求虽然被删除,但《办法》第十八条亦列举了“反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护”七大领域,同时强调中央企业境外合规管理要求,显示出合规管理重点领域的与时俱进。

细化合规运行机制要求,明确首席合规官在重大决策事项的合规审查意见中的签字职责

本章节对合规风险识别、合法合规性审查机制、合规报告、问题整改、合规举报、违规追责、协同机制、合规评价和考核评价进行了规定。各项内容均有细化调整。

►细化合规管理运行机制。《办法》明确要求中央企业建立并定期更新合规风险数据库,除定期开展合规管理体系有效性评价,还应适时针对重点业务合规管理情况开展专项评价。此外,被国际组织制裁作为应当报告的重大合规风险事件被举例提及,显示出今年较为严峻的国际形势对央企合规要求的影响。合规举报、追责问责等内容也有相应细化。总体而言各环节的管理要求更加细致,体现了近年来的合规管理工作成果沉淀。

►明确合规审查及后评估责任。《办法》第二十一条规定将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程,重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字,强化了合规审查要求。同时,业务及职能部门、合规管理部门作为合规管理责任主体,也应依据职责权限完善审查标准、流程、重点等,定期对审查情况开展后评估。

►协同机制依然为合规运行机制的重要内容。协同机制作为原《指引》的四条合规管理原则之一,在《办法》中第二十六条得到保留和补充,《办法》明确要求中央企业“结合实际建立健全合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等协同运作机制,加强统筹协调,避免交叉重复”,从而实现合规管理机制效能的提升。

本章节内容主要由原《指引》个别条款整合扩展而来,对领导专题学习、合规培训、宣传教育和全员合规进行了规定。

►新增法治专题学习内容。《办法》第二十九条明确要求合规管理应纳入党委(党组)法治专题学习,推动企业领导人员强化合规意识,带头依法依规开展经营管理活动。这既是进一步体现党委(党组)在合规管理中的领导作用,也是强调合规管理“高层基调”的重要性。

►完善细化合规培训要求。《办法》明确要求中央企业制定年度合规培训计划,将合规管理作为管理人员、重点岗位人员和新入职人员培训必修内容,与“坚持全面覆盖”和“坚持务实高效”的管理原则进一步呼应。

本章节全面扩展信息化建设要求,对功能设置、嵌入流程、加强互联互通和动态监测进行了规定。

►细化信息化运用手段。原《指引》只在第二十四条对合规管理信息化建设做了规定,《办法》将相关要求扩展细化到了四条,明确要求中央企业加强合规管理信息化建设,运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程,并与明确加强与财务、投资和采购等企业内部管理系统的互联互通,运用大数据等技术实现对重点领域、关键节点的实时动态监测和快速处置。

►区分两类追责问责机制。本章节为新增章节,基于《办法》第四条国资委对违规行为追责的权限,在原《指引》对于违规问责规定的基础上进一步细化了国资委对企业违规行为追责,以及企业对责任单位和个人追责两类追责问责机制。

►推动中央企业所属单位合规建设。《办法》中明确中央企业不仅需要修订完善本单位合规管理制度,还必须推动所属单位建立合规管理体系,各地国资委也应参照《办法》指导所出资企业加强合规管理工作。可以预见,未来各央企的子企业及地方国资企业也将开启合规管理体系建设的新篇章。

与2022年4月的《意见稿》相比,最终出台的《办法》存在如下几点主要变化,这些内容也同样值得我们深入分析与探索研讨。

《意见稿》第三条将“党内法规”纳入“规”的范畴,丰富了合规内涵,而在10月正式生效的《办法》中删除了“党内法规”,仅调整了原《指引》的表述顺序。但这并不意味着中央企业在合规管理时无需考虑党内法规以及党对央企的领导管理。《办法》以“坚持党的领导”为第一原则,第七条明确规定中央企业应当严格遵守党内法规制度,企业党建工作机构在党委(党组)领导下,按照有关规定履行相应职责,推动相关党内法规制度有效贯彻落实。《办法》也规定党委(党组)在央企合规管理中处于领导作用,党内法规在央企合规工作中依然处于重要地位。

《意见稿》第十一条规定:中央企业设立首席合规官,由总法律顾问担任并对主要负责人负责,履行以下合规管理职责;《办法》第十二条规定:中央企业应当结合实际设立首席合规官,不新增领导岗位和职数,由总法律顾问兼任,对企业主要负责人负责,领导合规管理部门组织开展相关工作,指导所属单位加强合规管理。《办法》第二十一条规定:中央企业应当将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程,重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字。由此可以看出,《办法》较《意见稿》对首席合规官做了更清晰的说明:首先央企可根据实际情况设立;其次明确不新增岗位,如果设立,由总法律顾问兼任;最后,强调首席合规官的责任,重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字。

《意见稿》中对于追责规定,在第五章评价与追责中第三十三条规定:完善违规行为问责机制,进一步明确违规责任范围,细化惩处标准,针对反映的问题和线索,及时开展调查,按照有关规定严肃追究违规人员责任。《办法》不仅在第四条中新增国资委可依据相关规定对违规行为开展责任追究,还新增第七章监督问责及第三十七条与第三十八条条款,明确了若中央企业违反本办法规定,国资委可以约谈相关企业并责成整改或者根据相关规定开展责任追究,中央企业亦应对履职过程中存在的失职渎职行为开展责任追究。《办法》删除了《意见稿》中对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为可按相关规定免于责任追究的条款。由此可见,《办法》对于违规行为问责力度加大,促进了合规管理的更加有效实施,让合规的观念融入到企业日常经营的本质中。

《意见稿》对党委(党组)、董事会、经理层、合规管理牵头部门、纪检监察机构和审计、巡视等部门的职责做了详尽规定,要求业务部门、合规管理牵头部门、纪检监察机构和审计、巡视等部门分别履行第一、二、三道防线的职责,对合规管理结果应用做了明确,《办法》虽然不再提及“三道防线”概念,且对相关部门职责进行了压缩精简,但业务及职能部门、合规管理牵头部门、纪检和审计等监督部门三类部门职责的总体安排仍与“三道防线”概念相契合。此外,《意见稿》要求加快建立合规管理系统,还要求做到“实时精准”,而《办法》则对合规管理信息化建设的要求也有所弱化。总体上《办法》的操作性有所提升,各企业结合实际开展工作的可行性更强,并具有了一定的自主探索空间。合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等的协同运作机制亦有待进一步探索。

合规是企业风险管理与内部控制体系的核心目标之一。合规管理仍应当以“风险为导向”,重视业务实质,将合规工作化被动应对为主动预防,让合规管理为企业固本强基。在新的合规管理要求下做好管理工作,建议企业注重以下几个方面:

依据《办法》,企业合规管理工作将面对更多的任务与挑战,而定期的合规风险梳理与分析、合规管理体系有效性评价等工作将成为企业常态化工作的一部分,因此企业应基于已有的合规管理基础现状,及早做好合规管理升级工作的顶层规划设计,明确合规管理工作各层级职责,制定清晰的工作路线图,充分合理预估和调拨资源投入,并一以贯之地落实相关计划,以实现企业发展目标。

目前,大多数央企均已建立并运行了较为成熟的风险、内控、合规管理体系及党内纪检监督体系,却存在管理内容重叠但又不共享、资源效率投入但又不高效、考核工作交叉但又不并行等问题。如何理顺并开展多位一体的建设工作,符合《办法》第二十六条有关协同联动的要求,是企业亟待解决的问题之一。我们认为企业应在“组织、流程、监督、拓展”四个维度进行“多位一体”整合协同,凝聚发力,提升管控效能。

近年来,环境、社会和治理(ESG)、反贿赂反腐败、境外投资经营、“碳中和碳达峰”、供应链安全、数据安全、出口管制等热点领域的合规话题不断,企业理应更加重视相关领域的合规管理建设工作,及早谋划、提早行动,剖析外部法规,落脚企业实际,针对性地建设这些重点领域的合规管理制度细则及工作机制。我们亦将对相关热点领域的合规管理工作提出见解,助力企业合规管理的高效运行,具体请关注后续公众号系列推文。

总的来说,《办法》是一部与时俱进的法规,它吸收总结了《指引》实施三年多以来中央企业合规体系建设的经验及国有企业改革的最新要求,并提出中央企业下一步合规体系工作的更高要求。正式的《中央企业合规管理办法》实施临近,各省市细化的本地管理制度预计也将紧锣密鼓地出台。合规管理法治化的大时代即将到来,还有更多课题需要持续探索和实践。

安永企业风险管理咨询团队积极拥抱变革与创新,并致力于总结“十四五”期间国企改革、风险管控、合规管理、内部控制的各项挑战与经验,我们将持续关注《中央企业合规管理办法》及其他国资委文件的动向,并做出细致解读。亦欢迎更多的企业与我们联系,共同研究与探讨。

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